ANÁLISIS DE SENTENCIAS DEL TRIBUNAL SUPREMO QUE ANALIZAN EL CONCEPTO DE “BUENA CONDUCTA CÍVICA”
Autor: Mario Palencia Olavarrieta.
El motivo de este análisis es comprobar si el nuevo criterio que está aplicando el Ministerio de Justicia consistente en denegar por la mera existencia de antecedentes policiales, incluso ya cancelados, está acorde o no con la jurisprudencia del Tribunal Supremo.
Los supuestos de hecho de los que he tenido conocimiento estas últimas semanas se resumen en los siguientes:
• El solicitante recibe un requerimiento en relación con un antecedente policial, aporta el certificado de archivo del Juzgado (lo que acredita que no hubo condena y por lo tanto no puede deducirse que haya cometido hecho ilícito alguno) y finalmente recibe resolución denegatoria de su solicitud.
• El solicitante tiene un antecedente policial y presenta su nacionalidad española. A los 5 meses de la presentación solicita la cancelación y se procede a la supresión del antecedente. Pasados 5 meses desde la supresión recibe resolución denegatoria de la nacionalidad, por tener antecedentes policiales.
• El solicitante recibe denegación de la nacionalidad por 4 antecedentes policiales, uno de 2006, dos de 2010 y uno de 2012. Solicitamos el certificado de antecedentes policiales y no aparece ningún antecedente. Hemos solicitado el certificado de la Guardia Civil por si acaso, pero el solicitante recuerda que fue la policia nacional quien le detuvo.
De confirmarse que no aparecen antecedentes de la Guardia Civil, estaríamos ante el caso más grave, puesto que se estarían utilizando actuaciones policiales canceladas hace 12 años, que además no dieron lugar a antecedentes penales.
Por supuesto, si alguien quiere añadir algún supuesto que no esté incluido en los anteriores, es bienvenido.
Las sentencias que he analizado son las siguientes:
• STS 1428/2022 de 3 de Noviembre de 2022. (Id Cendoj : 28079130052022100184).
• STS 9/2023 de 10 de enero de 2023 (Id Cendoj: 28079130052023100001)
• STS 397/2022 de 30 de marzo de 2022 (Id Cendoj: 28079130052022100075)
• STS 646/2022 de 31 de mayo de 2022 (Id Cendoj: 28079130052022100108)
• STS 384/2024 de 5 de marzo de 2024 (Id Cendoj: 28079130052024100058)
• STS 1264/2024 de 15 de julio de 2024 (Id Cendoj: 28079130052024100289)
Todas tienen relación con el tema de “la buena conducta cívica”, pero las más importantes son la STS 1428/2022, STS 9/2023, STS 384/2024 las otras analizan una cuestión de ilegalidad del artículo 12 del Real Decreto 1004/2015 y la declaración de lesividad de concesiones de nacionalidad cuando, después de concedida, se advierte que la persona había cometido un hecho delictivo antes de la concesión y condenado con posterioridad.
Estas sentencias son las que me han aparecido como más recientes buscando en Cendoj, pero por su puesto, si hay alguna sentencia más reciente que matice o cambie algo de las sentencias que he analizado, os agradecería que me la pasarais para añadirla a este análisis.
STS 1428/2022 de 3 de noviembre de 2022
El análisis que hace la sentencia consiste en determinar «si el padecimiento de una enfermedad mental crónica -en este caso, esquizofrenia paranoide-, puede justificar que se prescinda de conductas realizadas bajo los efectos de dicha enfermedad a la hora de valorar la buena conducta cívica requerida por el artículo 22.4 del Código Civil, a efectos de conceder la nacionalidad por residencia.
Se concluye que no se pueden excluir dichas conductas, puesto que se ha de hacer una valoración global, teniendo en cuenta tanto aquello que favorece como aquello que pueda perjudicar al solicitante.
La sentencia de la AN que se impugna en este recurso, se hace eco de la sentencia del TS de 12 de febrero de 2010 (recurso núm. 1076/2007) en la que se analiza el concepto de la buena conducta cívica:
“Es igualmente doctrina jurisprudencial consolidada que el hecho de haber sido penalmente condenado no es, por sí solo, suficiente para tener por no acreditada la buena conducta cívica, de la misma manera, por cierto, que el hecho de carecer de antecedentes penales tampoco basta para tener dicho requisito por probado. Las actuaciones penales, con o sin condena, que hayan podido seguirse contra quien solicita la nacionalidad española por residencia son datos a tener en cuenta, junto con otros que puedan resultar relevantes, para valorar la actitud del solicitante desde el punto de vista del civismo.
Por eso, la existencia o inexistencia de antecedentes penales no es decisiva: es posible que, aun habiendo sido ya cancelados los antecedentes penales, un hecho ilícito sea tan elocuente acerca de la falta de civismo del solicitante que pueda ser utilizado para tener por no satisfecho el requisito del art. 22.4 CC ; y, viceversa, cabe que determinados antecedentes penales todavía no cancelados resulten, habida cuenta de su significado insuficientes para formular un juicio negativo sobre el civismo del solicitante ( SsTS de 17 de marzo de 2009, recurso 8559/04 , y 26 de mayo de 2009, recurso 1970/05 ).
Como ha resumido la sentencia de esta Sala y Sección de 23 de marzo de 2009, recurso 3002/26 , en primer lugar la cancelación de antecedentes penales no es suficiente para dar por acreditado ese requisito de la buena conducta cívica; y en segundo lugar, la buena conducta cívica constituye un requisito adicional sobre la mera observancia de una conducta de no transgresión de las normas penales o administrativas sancionadoras, impuesto por el ordenamiento jurídico en razón del carácter excepcional que supone el reconocimiento de la nacionalidad por residencia y, por ende, envuelve aspectos que trascienden los de orden penal y ha de ser valorada atendiendo a la conducta del solicitante durante un largo periodo de tiempo de permanencia en España, que no puede corresponderse sin más con la ausencia de antecedentes penales o policiales. En definitiva, el civismo no consiste solo en no delinquir, sino en respetar unas pautas mínimas de respeto y solidaridad con respecto al resto de la sociedad (STS de 18 de junio de 2009, recurso 2915/05). De aquí que la Administración deba tener en cuenta todas las circunstancias que concurran en cada caso, haciendo una razonable valoración de conjunto de las mismas.”
La sentencia analiza el caso concreto (solicitud de la persona con esquizofrenia) y concluyen que sí se cumple el requisito de la buena conducta cívica, y ello a pesar de que constan varios antecedentes policiales. Sin embargo, parece decisivo para el Tribunal constatar que ninguno de ellos ha dado lugar a antecedentes penales y sobretodo que no consta en el expediente el recorrido de ninguno de ellos, por lo que no se deben tener en cuenta.
“En este caso, las tres primeras detenciones tuvieron lugar en 1998, 1999 y 2006, muy anteriores al momento de la solicitud, que fue presentada en 2012; y, en cuanto a la última detención, ocurrida en 2013, poco después de dicha presentación, la propia sentencia de la Audiencia Nacional destacó la falta de constancia del motivo de la intervención policial y del resultado de ésta. En realidad, no consta en las actuaciones cuál fue el recorrido de ninguna de las mencionadas diligencias policiales; pero, lo que sí constaba en el expediente -pese a lo argumentado en las dos resoluciones administrativas- porque así lo reflejó la magistrada encargada del Registro Civil de Leganés, era que el solicitante carecía de antecedentes penales, hecho que fue corroborado después en sede judicial mediante el certificado aportado junto con la demanda.
Y esto, al no figurar en las actuaciones ninguna otra información acerca de las circunstancias que rodearon las detenciones indicadas, nos lleva a concluir que, en este caso, de la mera cita de la existencia de aquellas diligencias policiales no puede deducirse la concurrencia de un comportamiento antisocial del recurrente. Por tanto, la única objeción esgrimida por la Administración en sus resoluciones para rechazar el cumplimiento del requisito de buena conducta cívica queda así descartada.”
Aspectos destacados:
• La existencia o inexistencia de antecedentes penales no es decisiva para determinar si concurre el requisito de la buena conducta cívica.
• El hecho de que unos antecedentes penales ya estén cancelados no impide tenerlos en cuenta a la hora de valorar la conducta del solicitante.
• La mera constancia de antecedentes policiales, sin que exista ninguna otra información acerca de las circunstancias que rodearon las detenciones indicadas ni de su recorrido, y corroborando que no existen antecedentes penales no pueden utilizarse para concluir un comportamiento antisocial del solicitante de nacionalidad.
Esta parte es muy importante, porque muchas de las denegaciones que estamos viendo actualmente se deben a antecedentes policiales (algunos remotos) que no han dado lugar a antecedentes penales. A diferencia de lo que dice la sentencia, la Administración está utilizando la mera existencia de antecedentes policiales, sin explicar el recorrido ni el motivo de estos, para denegar.
Es cierto que, aunque la mera existencia de policiales, según esta sentencia, no puede ser suficiente para denegar, esto se debe a que hay que valorar todos los aspectos que puede repercutir en la valoración de la buena conducta cívica del solicitante, por lo que si en la solicitud de nacionalidad no se ha aportado ningún documento adicional, tenemos el riesgo de que se considere no acreditada la buena conducta cívica.
STS 9/2023 de 10 de enero de 2023
En esta sentencia se debate si en aquellos casos en los que el solicitante de nacionalidad da el consentimiento para la comprobación automática por la Administración de los datos necesarios para dicha concesión, está exento de justificar documentalmente los requisitos para dicha concesión. La respuesta del tribunal un rotundo NO.
Aunque el solicitante haya dado el consentimiento, si la Administración no aporta los antecedentes policiales, informe del Ministerio del Interior, etc…, debe aportarlos el ciudadano en fase de recurso o solicitar al Juzgado que requiera a la Administración, puesto que son documentos imprescindibles para que se pueda tomar una decisión fundada sobre si corresponde conceder o no la nacionalidad española.
“Debe tenerse muy presente que el incumplimiento de sus obligaciones por parte de la Administración no libera al interesado del cumplimiento de las suyas. Esto es, la interposición del recurso contencioso- administrativo en tales circunstancias no exonera al interesado de su obligación de demostrar el cumplimiento de los requisitos necesarios para adquirir la nacionalidad. Por ello, ante la actitud renuente de la Administración, el interesado deberá solicitar el auxilio del tribunal para obligar a la Administración a cumplir con sus obligaciones…. De no hacerlo así, no podrá afirmarse válidamente que el interesado ha desplegado todos los mecanismos procesales que tenía a su alcance para cumplir de manera efectiva la carga probatoria que le incumbía a fin de acreditar el cumplimiento de los requisitos de buena conducta cívica y suficiente integración en la sociedad española.”
En la sentencia se repasan los requisitos que ha ido configurando la jurisprudencia sobre la BUENA CONDUCTA CÍVICA y que se encuentran sintetizados en la STS n.o 1.211/2021, de 6 de octubre (RC 2113/2020):
«Y así, partiendo de estas premisas, esta Sala ha ido conformando en relación a este requisito (La buena conducta cívica) una doctrina jurisprudencial que hemos sintetizado en la STS n.o 1.211/2021, de 6 de octubre (RC 2113/2020), en los siguientes términos:
1. La carga de la prueba del requisito de buena conducta cívica incumbe al solicitante.
2. El requisito de buena conducta cívica no sólo ha de concurrir en el momento inicial de la presentación de la solicitud de nacionalidad, sino que también ha de estar presente durante toda la tramitación del expediente, hasta el mismo momento de la concesión de la nacionalidad.
3. No basta con que no exista constancia en los registros públicos de actividades merecedoras de consecuencias sancionadoras penales o administrativas que «per se» impliquen mala conducta, puesto que lo que el artículo 22 del Código Civil exige es que el solicitante justifique positivamente que su conducta, durante el tiempo de residencia en España y aun antes, ha sido conforme a las normas de convivencia cívica, esto es, no sólo no infringiendo las prohibiciones impuestas por el ordenamiento jurídico penal o administrativo, sino cumpliendo los deberes cívicos razonablemente exigibles, sin que la no existencia de antecedentes penales sea elemento suficiente para entender justificada la buena conducta cívica, tal y como establece la sentencia del Tribunal Constitucional 114/87 (en este sentido se pronuncia la STS de 19 de junio de 2015).
4. Entre esos deberes cívicos que razonablemente cabe exigir al extranjero que pretende obtener la nacionalidad española está, indiscutiblemente, el de observar un comportamiento leal con las instituciones y autoridades españolas encargadas de tramitar y resolver el procedimiento de adquisición de la nacionalidad.
Por ello, no puede apreciarse la concurrencia de buena conducta cívica en el solicitante de la nacionalidad española cuando se acredite que éste, de modo deliberado, ha ocultado a las autoridades encargadas de la tramitación y resolución del expediente su participación en hechos de entidad suficiente para ser considerados contrarios a las normas de convivencia cívica y a los principios y valores de nuestra sociedad, haya o no recaído sobre ellos condena penal o sanción administrativa, y con independencia de que dicha.
La sentencia zanja una cuestión que parece completamente lógica. Un Juez no puede decidir sobre la concesión de nacionalidad española si no dispone de todos los informes necesarios para comprobar el cumplimiento de los requisitos. De lo contrario, la inactividad de la Administración podría tener como resultado que una persona con antecedes penales por hechos graves accediera a la nacionalidad.
Lo más importante realmente es el análisis que hace de los requisitos sobre la buena conducta cívica, aunque remitiéndose a otra sentencia anterior (STS n.o 1.211/2021, de 6 de octubre (RC 2113/2020)).
Para mí, lo más importante que podemos sacar de esta sentencia y lo que debemos tener en cuenta en nuestra práctica profesional, es la siguiente frase:
“No basta con que no exista constancia en los registros públicos de actividades merecedoras de consecuencias sancionadoras penales o administrativas que «per se» impliquen mala conducta, puesto que lo que el artículo 22 del Código Civil exige es que el solicitante justifique positivamente que su conducta, durante el tiempo de residencia en España y aun antes, ha sido conforme a las normas de convivencia cívica……sin que la no existencia de antecedentes penales sea elemento suficiente para entender justificada la buena conducta cívica”
Entiendo que esto es relevante únicamente si tenemos que acudir a la vía judicial, puesto que a la hora de presentar un expediente ya sea a través del ICAM o directamente en la plataforma del Ministerio de Justicia, la práctica recomendada es aportar únicamente los documentos imprescindibles. Sin embargo, teniendo en cuenta las últimas denegaciones, si un solicitante ha tenido antecedentes previamente, aunque ya estén cancelados, creo que no será mala idea aportar documentación acreditativa de la buena conducta cívica.
Hasta ahora, y salvo cambio de criterio, aportando únicamente los documentos habituales (Pasaporte, Antecedentes Penales, Partida de nacimiento, Tasa, CCSE y/o DELE, Formulario de Jura y Mandato), si el solicitante carece de policiales y penales el expediente se resuelve de manera favorable.
En conclusión, si acudimos a la vía judicial ya sea por desestimación presunta o directa, debemos aportar todas las pruebas que puedan acreditar la buena conducta cívica y el grado de integración, por ejemplo: vida laboral, cursos, voluntariados, vínculos familiares en España, etc… Y en mi opinión no estaría mal hacer lo mismo sin sabemos que el solicitante tuvo penales o policiales en algún momento, aunque ya estén cancelados.
Sentencia del Tribunal Supremo n.o 397/2022 de 30 de marzo de 2022
El debate se centra en la siguiente cuestión: ¿Se puede declarar lesivo para el interés público el acuerdo de concesión de nacionalidad española por hechos delictivos anteriores a dicha concesión, pero sancionados penalmente posteriormente?
Lo más destacable de la sentencia son estos dos párrafos:
“Por tanto, cuando se acredite que el interesado ha ocultado deliberadamente a las autoridades encargadas de la tramitación y resolución del expediente de nacionalidad su participación en hechos delictivos, consiguiendo mediante este comportamiento desleal que se le concediera la nacionalidad española, la lógica jurídica más elemental conduce -en consonancia con el espíritu de la normativa aplicable, artículos 22.4 y 25.2 del Código Civil- a que, una vez conocida aquella participación, se inste y, en su caso -de cumplirse todos los requisitos legales- se declare la lesividad del acto de concesión de la nacionalidad por ausencia del requisito de buena conducta cívica.
Por ello, con base en lo expuesto hasta ahora -y, matizando lo dicho en la STS no. 1.281/2020, de 13 de octubre de 2020 (RC 4708/2019)- podemos dar respuesta a la indicada cuestión de interés casacional en los siguientes términos: es conforme a Derecho declarar lesivo para el interés público el acuerdo de concesión de la nacionalidad española por residencia cuando se acredite que el solicitante cometió hechos delictivos con anterioridad a dicho acuerdo, que fueron objeto de condena penal con posterioridad al mismo, siempre que, en su caso, se cumplan los demás requisitos legalmente exigidos para la declaración de lesividad en el artículo 107 de la Ley 39/2015.»
STS n.o 646/2022 de 31 de mayo de 2022
En línea con la anterior sentencia, declara justificada la declaración de lesividad del acto de concesión de nacionalidad española por hechos delictivos realizados previamente a la concesión.
“formulada la solicitud de concesión de la nacionalidad el 25 de junio de 2010 le fue concedida por resolución de 7 de febrero de 2015, y en trámite subsiguiente de comunicación al mismo, la Dirección General de los Registros y del Notariado recibe información judicial del internamiento en prisión del interesado, en cumplimiento de sentencia de la Audiencia Provincial de Alicante de 1 de julio de 2015, por la que se le condenó a la pena de 3 años y un día de prisión e inhabilitación especial del derecho de sufragio pasivo durante el tiempo de condena y multa, por el delito de tráfico de drogas que causan grave daño a la salud, hechos cometidos en febrero de 2014, es decir, antes de dictarse la resolución de concesión de la nacionalidad.
En estas circunstancias, resulta justificada la declaración de lesividad efectuada por la Administración en cuanto, de haberse tenido conocimiento de dicha conducta delictiva del solicitante al momento de adoptar la decisión, no podía apreciarse el cumplimiento del requisito de la buena conducta cívica y, por lo tanto, no era viable el reconocimiento de la nacionalidad española.”
STS 384/2024 de 5 de marzo de 2024
Es igual que la que analiza el caso de esquizofrenia. En este caso, a diferencia del otro, se deniega porque la valoración probatoria en su conjunto es negativa para el solicitante.
En consecuencia, podemos dar respuesta a la cuestión de interés casacional planteada en los siguientes términos para determinar si el requisito de buena conducta cívica, al que se refiere el artículo 22.4 del Código Civil, se ha cumplido o no de manera efectiva, habrá que tomar en consideración y valorar conjuntamente todas las circunstancias concurrentes en el caso examinado, tanto las que pudieran resultar favorables al interesado como las que pudieran serle adversas, sin prescindir de ninguna y, por tanto, incluyendo las relativas a la enfermedad mental crónica que pudiera padecer aquél y al comportamiento que hubiera observado bajo los efectos de dicha enfermedad.
STS 1264/2024 de 15 de julio de 2024
La presente cuestión de ilegalidad ha sido planteada por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Audiencia Nacional, en relación con el artículo 12 del Real Decreto 1004/2015, de 6 de noviembre, que aprueba el Reglamento por el que se regula el procedimiento para la adquisición de la nacionalidad española por razón de residencia
Mediante Resolución de 11 de diciembre de 2019, la Dirección General de los Registros y el Notariado, por delegación de la Ministra de Justicia, concedió la nacionalidad española por razón de residencia, previa propuesta de la Subdirección General de Nacionalidad y Estado Civil de la que resulta el cumplimiento de los requisitos legales exigidos, a Francisco , con NIE NUM001 , nacido en Santo Domingo de Guzmán, República Dominicana.
En la misma resolución se señalaba que, en el caso de que la Dirección General de los Registros y el Notariado tenga conocimiento acerca del incumplimiento del requisito de buena conducta cívica posteriormente a esta resolución de concesión, podrá impedir la inscripción registral de la nacionalidad conforme a lo establecido en el artículo 12 del Real Decreto 1004/2015, de 6 de noviembre, que aprueba el Reglamento por el que se regula el procedimiento para la adquisición de la nacionalidad española por residencia.
Con posterioridad, la Dirección General de los Registros y el Notariado dictó resolución con fecha 27 de julio de 2021, mediante la cual se declaró la ineficacia de la resolución anterior, de concesión de la nacionalidad española por residencia a Francisco (Exp NUM000 ), y se impedía la inscripción registral de la nacionalidad.
Ello con base en la existencia de una condena penal recogida en una sentencia de la Audiencia Provincial de Soria de 7 de mayo de 2021, por hechos ocurridos entre julio y diciembre de 2019: actividad continuada de venta de drogas en un domicilio, cocaína y marihuana.
En consecuencia, considera la Sala que es clara la extralimitación normativa en que incurre el texto reglamentario cuya ilegalidad correctamente aprecia la Sala de la Audiencia Nacional al resolver el asunto en la instancia, pues el texto reglamentario extiende el requisito de la buena conducta cívica hasta más allá de la finalización del procedimiento administrativo de la adquisición de la nacionalidad mediante resolución de concesión, en cuyo ámbito, como hemos visto, se agota la habilitación reglamentaria, añadiendo un requisito no previsto en las normas con rango de ley y que, por tanto, únicamente mediante la reforma de estas podría ser introducido.
En efecto, el artículo 21.4 del Código Civil señala que las concesiones por carta de naturaleza o por residencia caducan a los ciento ochenta días siguientes a su notificación, si en ese plazo no comparece el interesado ante el funcionario competente -el Encargado del Registro Civil- para cumplir los requisitos del artículo 23; y el requisito consistente en la ausencia hasta entonces, por parte del interesado, de actos incompatibles con el requisito de la buena conducta cívica, que recoge el precepto reglamentario cuestionado, no está contemplado en el citado artículo 23 del Código Civil, por lo que se ha agravado así, por vía reglamentaria y en contra del principio de reserva de ley, las condiciones que permiten la adquisición de la nacionalidad española por residencia, pues no puede olvidarse que la inscripción de la nacionalidad en el Registro Civil tiene un carácter constitutivo, conforme al artículo 23 del Código Civil; y ello, conforme apunta la Sala de la Audiencia, aunque resulte plenamente razonable y loable la exigencia de buena conducta cívica hasta dicho momento, pero tendrá que ser un requisito que se introduzca mediante norma que respete el principio constitucional de reserva de ley en materia de nacionalidad. El artículo 12.1 del Real Decreto 1004/2015 ha incurrido, por tanto, en ultra vires, y procede la anulación del mismo y su expulsión del ordenamiento jurídico.
la finalización del procedimiento administrativo de la adquisición de la nacionalidad mediante resolución de concesión, en cuyo ámbito, como hemos visto, se agota la habilitación reglamentaria, añadiendo un requisito no previsto en las normas con rango de ley y que, por tanto, únicamente mediante la reforma de estas podría ser introducido.
En efecto, el artículo 21.4 del Código Civil señala que las concesiones por carta de naturaleza o por residencia caducan a los ciento ochenta días siguientes a su notificación, si en ese plazo no comparece el interesado ante el funcionario competente -el Encargado del Registro Civil- para cumplir los requisitos del artículo 23; y el requisito consistente en la ausencia hasta entonces, por parte del interesado, de actos incompatibles con el requisito de la buena conducta cívica, que recoge el precepto reglamentario cuestionado, no está contemplado en el citado artículo 23 del Código Civil, por lo que se ha agravado así, por vía reglamentaria y en contra del principio de reserva de ley, las condiciones que permiten la adquisición de la nacionalidad española por residencia, pues no puede olvidarse que la inscripción de la nacionalidad en el Registro Civil tiene un carácter constitutivo, conforme al artículo 23 del Código Civil; y ello, conforme apunta la Sala de la Audiencia, aunque resulte plenamente razonable y loable la exigencia de buena conducta cívica hasta dicho momento, pero tendrá que ser un requisito que se introduzca mediante norma que respete el principio constitucional de reserva de ley en materia de nacionalidad. El artículo 12.1 del Real Decreto 1004/2015 ha incurrido, por tanto, en ultra vires, y procede la anulación del mismo y su expulsión del ordenamiento jurídico.